Ook individuele eigenaren (naast VvE) overtreder bij bestuursdwang

Op 4 mei 2012 heeft de Hoge Raad (LJN BW4812) een opmerkelijke uitspraak gedaan in een zaak waarin de vraag centraal stond wie als overtreder in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden aangemerkt. Met deze uitspraak wordt het begrip ‘overtreder’ uitgebreid. Niet slechts aan een vereniging van eigenaren (VvE) kan als overtreder een dwangbevel worden betekend indien bestuursdwang is toegepast, maar ook aan de individuele eigenaren. De Hoge Raad schept met deze uitspraak duidelijkheid; lagere rechters hebben over dit vraagstuk uiteenlopende uitspraken gedaan (zie de jurisprudentie genoemd in de conclusie A-G bij deze uitspraak).

In deze zaak was een appartementseigenaar onder aanzegging van bestuursdwang door het college van b & w aangeschreven om voor een bepaalde datum voorzieningen te treffen aan zijn appartement. Ook de VvE was aangeschreven voor het treffen van voorzieningen, maar dan aan de gemeenschappelijke gedeelten van het appartementencomplex. Omdat aan geen van de aanschrijvingen voldaan was nam het college een aannemer in de arm om de werkzaamheden uit voeren. Op basis van de bestuursdwangbeschikking werd de appartementseigenaar een dwangbevel betekend teneinde de kosten van aannemer en gemeente, een bedrag van ruim 71.000 euro, te voldoen. Het bedrag omvatte de reparatiekosten aan zowel het appartement als de gemeenschappelijke gedeelten. De eigenaar ging met succes in verzet, maar in hoger beroep werd het verzet ongegrond verklaard.

De vraag die in cassatie voorlag was of de kosten bij dwangbevel van eiser als individuele eigenaar gevorderd konden worden. De Hoge Raad beantwoordt deze vraag negatief. Het hof had slechts de VvE als overtreder aangemerkt. Op grond van de letterlijke tekst van art. 5:26 Awb kunnen de kosten van de bestuursdwang slechts bij de ‘overtreder’ bij dwangbevel worden ingevorderd, dus de kosten hadden inderdaad niet op grond van art. 5:113 lid 5 BW bij dwangbevel kunnen worden ingevorderd bij de individuele eigenaar. De Hoge Raad acht het cassatiemiddel dan ook gegrond. Opmerkelijk is dat de Hoge Raad niet overgaat tot cassatie van het bestreden arrest. Hij vervolgt zijn oordeel namelijk met de overweging dat ‘een aanschrijving aan een VvE tot het treffen van voorzieningen aan gemeenschappelijke gedeelten tevens aan te merken [is] als een aanschrijving aan de, op grond van art. 5:126 lid 2 BW door die vereniging vertegenwoordigde, eigenaars tezamen.’ Volgens de Hoge Raad betekent dit dat ook eiser als overtreder moet worden aangemerkt en dat de kosten ook van hem bij dwangbevel kunnen worden ingevorderd. Het oordeel van het hof dat (een deel van) de kosten bij dwangbevel van de individuele eigenaar kan worden ingevorderd is dus juist, besluit de Hoge Raad.

Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) blijkt al dat het begrip overtreder extensief wordt geïnterpreteerd, op grond van het uitgangspunt van het functioneel daderschap. Dit betekent dat niet slechts degene die een voorschrift schendt overtreder is, maar ook een opdrachtgever vanwege diens eindverantwoordelijkheid (AbRS 3 juli 2002, LJN AE4856), en om dezelfde reden de feitelijk leidinggevende (AbRS 27 maart 2001, LJN AN6893). Ook beschikkingen waarin een verhuurster (AbRS 13 augustus 2008, LJN BD9935) en een opdrachtnemer (AbRS 20 augustus 2008, LJN BE8816) als overtreder waren aangemerkt werden door de Afdeling in stand gelaten, aangezien deze personen het in hun macht hebben de overtreding te beëindigen.

De uitspraak van de Hoge Raad heeft geen gevolgen voor andere entiteiten waar sprake is van een vertegenwoordigingsbevoegdheid. De vertegenwoordigingsbepaling van art. 5:126 lid 2 BW is uniek, aangezien ingevolge deze bepaling de VvE bevoegd is de individuele eigenaren te vertegenwoordigen. De vertegenwoordigingsbepaling van een (‘gewone’) vereniging, art. 2:45 lid 1 BW maakt het bestuur vertegenwoordigingsbevoegd ten aanzien van de vereniging. Dat is iets anders dan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de VvE ten aanzien van de individuele leden. Ook art. 17 lid 1 Wetboek van Koophandel (K) kent een vertegenwoordigingsbevoegdheid toe aan de vennoten ten aanzien van de vof, en niet, zoals bij de VvE, andersom. Hoofdelijke aansprakelijkheid (waarvan bijvoorbeeld bij de vof sprake van is, zie art. 18 K) is niet relevant, aangezien de Hoge Raad dit als grondslag expliciet verwerpt.

De gevolgen van deze uitspraak lijken zich dus slechts uit te strekken tot de VvE. Voor overheden is het niettemin goed te weten dat verhaal gehaald kan worden bij de individuele leden van een VvE indien bestuursdwang is toegepast, bijvoorbeeld als in strijd gebouwd is met een bestemmingsplan.

De bepalingen van de Awb die voor deze zaak golden zijn inmiddels gewijzigd. Per 1 september 2009 is art. 5:25 vervangen door een nieuw art. 5:25, en is art. 5:26 komen te vervallen. Het rechtsmiddel van verzet tegen het dwangbevel is daarmee geschrapt. Op grond van art. 5:25 lid 6 stelt het bestuursorgaan de hoogte van de kosten vast, en staan tegen deze kostenverhaalsbeschikking bezwaar en beroep open. Een geschil over de vraag wie als overtreder kan worden aangemerkt komt dus uiteindelijk terecht bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie T & C Awb 2011, aant. 7 bij art. 5:25). Te verwachten is dat deze de uitleg van de Hoge Raad overneemt, aangezien de uitkomst van de zaak gebaseerd is op het BW.

Mr. W.P. Boor, paralegal bij Pot Jonker Seunke advocaten

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met de sectie Bestuurs- en overheidsrecht van Pot Jonker Seunke advocaten, info@potjonker.nl, of 023 553 02 30.