Op 6 februari 2013, LJN BZ0796, JB 2013, 62 (Graft-De Rijp) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een nieuwe lijn ingezet over de beoordeling van de vooringenomenheid van raadsleden. Opmerkelijk aan deze uitspraak is dat de Afdeling aangeeft een eerdere uitspraak van 22 juni 2011, LJN BQ8863, AB 2011, 261 (Loenen) te preciseren, terwijl het, gezien de verschillen die naar voren komen, eerder lijkt op ‘omgaan’. De Afdeling lijkt zich te hebben bezonnen op de positie van het raadslid: de begrippen ‘fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger’ en ‘het democratisch proces’ spelen in die uitspraak een sleutelrol. In de uitspraak Loenen ontbreken deze begrippen. Samenvattend kan de conclusie worden getrokken dat er met de nieuw ingezette lijn minder snel van vooringenomenheid sprake zal zijn. De lijn wordt door de Afdeling meer recentelijk bevestigd in AbRS 20 maart 2013, LJN BZ4957, JB 2013, 84 (Middelburg). Dat is van groot belang voor kleinere gemeenten, waar de kans dat raadsleden bijvoorbeeld in een te beoordelen plangebied wonen, groot is, en dus al snel de schijn van vooringenomenheid kan zijn gewekt.
Op grond van het eerste lid van artikel 2:4 van de Awb dient een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid te vervullen. Een bestuursorgaan dient, op grond van het tweede lid, er tevens voor te waken dat ‘tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen, die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden’. De grote vraag voor de praktijk is in welk geval er sprake is van een ‘persoonlijk belang’. In beide uitspraken wordt een antwoord gegeven op deze vraag, maar als gezegd verschillen de antwoorden nogal.
In de uitspraak Loenen wordt, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, overwogen dat gedoeld wordt ‘op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen’. Volgens de Afdeling moet dit betekenen dat de wetgever ‘niet een beperkte uitleg’ van dit criterium voor ogen heeft gehad.
In de uitspraak Graft-De Rijp herhaalt de Afdeling weliswaar deze uitleg, maar voegt er aan toe dat het in de rede ligt aansluiting te zoeken bij artikel 28 Gemeentewet. Op grond van deze bepaling is het raadsleden verboden deel te nemen aan de stemming over ‘een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken’. Vervolgens stelt de Afdeling dat die bepaling ‘strikt’ moet worden uitgelegd, nu daarbij het ‘fundamentele recht’ van een raadslid om deel te nemen aan de stemming wordt ingeperkt. De Afdeling vervolgt dat uit artikel 2:4 Awb ‘in het algemeen’ niet volgt dat een persoon die deel uitmaakt van een democratisch gekozen bestuursorgaan zich zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Ze geeft aan hiermee de uitspraak Loenen te preciseren.
Deze ‘precisering’ leidt tot de conclusie dat minder snel moet worden aangenomen dat sprake is van strijd met artikel 2:4 Awb, althans voor wat betreft raadsleden en andere gekozen (leden van) bestuursorganen. Wanneer zal hier wel sprake van kunnen zijn?
Volgens de Afdeling kunnen ‘bijkomende omstandigheden’ ertoe leiden dat een raadslid niet aan de besluitvorming behoort deel te nemen. De Afdeling overweegt dat ‘pas’ de conclusie kan worden getrokken dat een besluit in strijd met artikel 2:4 is genomen indien aannemelijk is dat de betrokken volksvertegenwoordiger de besluitvorming ‘daadwerkelijk’ heeft beïnvloed. Anders dan in de uitspraak Loenen, waarin de Afdeling overweegt dat ook de schijn van belangenverstrengeling dient te worden vermeden, lijkt het er dus op dat deze schijn op zich niet voldoende is. Mogelijk omdat de indruk zou kunnen ontstaan dat deze nieuwe lijn in de casus Loenen tot een andere uitkomst zou hebben geleid, stelt de Afdeling dat in de casus Loenen deze bijkomende omstandigheden aanwezig waren: de Afdeling noemt het feit dat het raadslid op het bedrijventerrein, waarvoor het gewraakte bestemmingsplan werd vastgesteld, woonde en werkte; dat hij amendementen in zijn voordeel had ingediend; en dat een aantal amendementen met de kleinst mogelijke meerderheid werd vastgesteld. De Afdeling vindt dus kennelijk dat in de casus Loenen niet slechts van de schijn van belangenverstrengeling, maar ook van daadwerkelijke beïnvloeding van de besluitvorming sprake was. In de casus van Graft-De Rijp zijn deze bijkomende omstandigheden volgens de Afdeling niet aanwezig. In deze casus was een persoon raadslid geworden die aanvankelijk bezwaar had gemaakt tegen een bouwvergunning. Nadat getracht werd de bouw mogelijk te maken door wijziging van het bestemmingsplan had hij, als raadslid, hier tegen gestemd. Niet duidelijk uit de casus is overigens of het raadslid woonachtig was in het plangebied; de Afdeling spreekt over ‘mogelijke belanghebbendheid’ van het raadslid. De Afdeling benadrukt dat de besluitvorming (het plan werd niet vastgesteld) met de kleinst mogelijke meerderheid in dit geval geen aanleiding is voor het oordeel dat het raadslid zich van stemming had moeten onthouden. Ook in de uitspraak Middelburg (het raadslid woonde tegenover het perceel waarvoor een aanvraag herziening van het bestemmingsplan werd afgewezen, het afwijzende besluit op bezwaar aan de stemming waarvoor het raadslid wel had deelgenomen, werd genomen met de kleinst mogelijke meerderheid) werd geconcludeerd dat er geen strijd was met art. 2:4 Awb.
Concluderend: voor de praktijk is het goed te weten dat de lat iets hoger is gelegd. Zeker in wat kleinere gemeenten, waar al snel sprake is van raadsleden die in het plangebied woonachtig zijn, zou het onwerkbaar zijn als eenvoudig aangenomen zou kunnen worden dat sprake is van ‘de schijn van belangenverstrengeling’ en deze schijn al genoeg kan zijn om van strijd met artikel 2:4 Awb te spreken. Het feit dat een besluit met de kleinst mogelijke meerderheid is genomen kan een rol spelen, maar is niet doorslaggevend.
Mr. M.F.A. (Marieke) Dankbaar, advocaat bij Pot Jonker Advocaten en mr. Wim Boor
Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Marieke Dankbaar (tel. 023 5530 230; dankbaar@potjonker.nl) of een van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en Overheidsrecht van Pot Jonker advocaten.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten