Stukken voor intern beraad blijven binnenskamers

De Wet openbaarheid van bestuur – de Wob - heeft als uitgangspunt dat stukken die zich onder de overheid bevinden, openbaar zijn. Artikel 11 lid 1 van de wet maakt daarop echter een voor het ambtelijke apparaat belangrijke uitzondering. Informatie uit stukken “opgesteld ten behoeve van intern beraad”, voor zover het betreft “daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen”, wordt niet openbaar gemaakt. De achtergrond van deze bepaling is de bescherming van de vrije meningsvorming van diegenen die bij het maken en uitvoeren van beleid betrokken zijn en het belang dat zij in vertrouwelijke sfeer daarover met elkaar moeten kunnen praten zonder vrees voor gezichtsverlies. Het tweede lid van artikel 11 verklaart een bestuursorgaan vervolgens bevoegd dergelijke stukken toch te verstrekken, indien die informatie niet tot personen herleidbaar is.

Op 22 mei jl. heeft de Afdeling twee uitspraken gewezen, waarin het ging om de vraag of sprake was van stukken voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen. In het ene geval (201206872/1/A3) ging het om een quickscan, opgesteld op verzoek van GS van Gelderland. De quickscan betrof een onderzoek door een ambtenaar naar het declaratiegedrag van gedeputeerden. In de andere zaak (201108747/1/A3) ging het om openbaarmaking van documenten met betrekking tot de voorbereiding door politie, justitie en gemeente op het strandfeest in Hoek van Holland in 2009, dat helemaal uit de hand was gelopen. Beide politiek gevoelige kwesties dus.

Uit deze beide uitspraken kan een aantal regels worden afgeleid over het omgaan met stukken voor intern beraad, regels die overigens deels ook al in eerdere uitspraken waren vervat.

• de eerste regel betreft de vraag wanneer we eigenlijk te maken hebben met een stuk voor intern beraad. Het oogmerk van de opsteller ervan is daarbij doorslaggevend, zo bevestigt de Afdeling. Dat betekent dus dat het kan helpen als de ambtenaar die een stuk opstelt bovenaan het stuk uitdrukkelijk de bedoeling vermeldt om het stuk voor intern beraad te laten dienen;
• persoonlijke beleidsopvattingen kunnen ook betrekking hebben op de uitleg van geldende regels en de toetsing van feiten daaraan. In de Gelderse uitspraak ging het om een beschrijving in de quickscan van de geldende declaratievoorschriften en toetsing van de verschillende declaraties aan die voorschriften; de Afdeling merkte dit aan als een samenhangend geheel van kwalificerende oordelen, hetgeen als persoonlijke beleidsopvatting had te gelden;
• ook stukken van externe partijen kunnen gelden als stukken voor intern beraad. Het feit dat stukken van derden afkomen, die mogelijk niet tot de kring van de overheid behoren, betekent niet dat zij geen stukken voor intern beraad zouden kunnen betreffen. Dat wordt echter anders, wanneer deze stukken het karakter hebben van “advisering of gestructureerd overleg”. De reikwijdte van deze laatste, aan de wetsgeschiedenis ontleende uitzondering is volgens de Afdeling vrij beperkt. De adviezen die de burgemeester van Rotterdam had ingewonnen van bijvoorbeeld de politie of staatstoezicht vielen daar niet onder en werden als stukken voor intern beraad aangemerkt. De Afdeling overwoog daartoe dat die partijen bij afgifte van evenementenvergunningen niet steeds door de burgemeester zouden worden geraadpleegd.
• het feit dat een stuk gemakkelijk kan worden geanonimiseerd, brengt niet met zich mee dat het niet langer kan gelden als een stuk voor intern beraad met een persoonlijke beleidsopvatting. Dat die beleidsopvatting niet langer naar één met naam genoemde persoon is te herleiden, betekent niet dat er daarom niet langer sprake zou zijn meer van een stuk voor intern beraad in de zin van artikel 11 lid 1 van de WOB;
• het feit dat het stuk of de beleidsopvatting door anonimisering niet meer tot één persoon herleidbaar is, betekent wel dat artikel 11 lid 2 van de WOB in beeld komt: het bestuursorgaan is bevoegd om het stuk openbaar te maken. De toetsing van het gebruik van die bevoegdheid door de rechter is echter heel terughoudend. Een motivering dat de interne gedachtevorming binnen het bestuursorgaan erbij gebaat is als het stuk niet in de openbaarheid komt, volstond bijvoorbeeld in de zaak over het Gelderse declaratieonderzoek.

Zoals zo vaak het geval is bij toepassing van de WOB, zijn het geen van alle hard and fast rules, die in de praktijk gemakkelijk toepasbaar zijn. De uitspraken bevestigen echter wel dat de Afdeling er nadrukkelijk belang aan hecht dat binnen de overheid tot op zekere hoogte vrijelijk en zonder pottenkijkers over zaken nagedacht en gesproken moet kunnen worden.

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Jan Coen Binnerts (tel. 023 5530 230; binnerts@potjonker.nl) of een van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en overheidsrecht van Pot Jonker advocaten.