Het nieuwe Besluit algemene regels ruimtelijke ordening

Op 11 juli heeft minister Schultz van Infrastructuur en Milieu het ontwerp van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) voorgelegd aan de Staten-Generaal (Bijlage bij Kamerstuk 31500 nr. 25). Inmiddels is het Barro met nota van toelichting gepubliceerd in het Staatsblad (2011, 391). De grondslag voor deze algemene maatregel van bestuur (AMvB) biedt art. 4.3 Wet ruimtelijke ordening. De wetgever heeft de mogelijkheid willen openhouden dat bij AMvB de beslissingsruimte van lagere overheden ten aanzien van bepaalde ruimtelijke plannen kan worden beperkt. In een dergelijke AMvB kan worden vastgelegd dat rekening moet worden gehouden met bepaalde nationale belangen ‘met oog op een goede ruimtelijke ordening’ bij de vaststelling van o.a. gemeentelijke bestemmingsplannen en provinciale inpassingsplannen.

In het Barro worden dertien nationale belangen genoemd. Het kabinet heeft in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) vastgelegd dat ten aanzien van deze belangen normstelling voor lagere overheden gewenst is. Deze structuurvisie, waarvan het ontwerp op 14 juni aan de Staten-Generaal is aangeboden, vormt het beleidskader van het ruimtelijke beleid van het kabinet, en vervangt een aantal ruimtelijke nota’s en planologische kernbeslissingen. In het Barro zijn vooralsnog ten aanzien van zes van de dertien belangen normen uitgewerkt. Deze zijn afkomstig uit een eerder ontwerp-AMvB (van 2 juni 2009), waarvoor de voorhang- en inspraakprocedures van de Wro en de advisering door de Raad van State (advies van 22 april 2010) al hebben plaatsgevonden. Het ontwerp van 2009 is ingetrokken, maar in de SVIR zijn deze zes nationale belangen herbevestigd. Het gaat om de belangen Project Mainportontwikkeling Rotterdam, Kustfundament, Grote rivieren, Waddenzee en waddengebied, Defensie, en Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde. Aangezien volgens de minister met het oog op deze belangen snelle inwerkingtreding geboden is, is er voor gekozen de zeven andere belangen uit te werken in een afzonderlijke wijzigings-AMvB, zodat het Barro. Het ontwerp voor de wijzigings-AMvB is op 11 juli aan de Staten-Generaal aangeboden (Bijlage bij Kamerstuk 31500 nr. 26). De belangen die in deze wijzigings-AMvB worden uitgewerkt zijn Rijksvaarwegen, Hoofdwegen en hoofdspoorwegen, Elektriciteitsvoorziening, Buisleidingen van nationaal belang voor vervoer van gevaarlijke stoffen, Ecologische hoofdstructuur, Primaire waterkeringen buiten het kustfundament, en IJsselmeergebied. In haar brief van 27 september geeft de minister de Kamer tot 14 november de gelegenheid het Barro tezamen met de wijzigings-AMvB te behandelen. De inwerkingtreding van het Barro zal spoedig volgen na deze datum, kondigt de minister voorts aan.

In het Barro worden de nationale belangen op twee verschillende manieren geborgd: allereerst werken de normen ten aanzien van tien van de (dus uiteindelijk) dertien belangen direct door. Bestuursorganen dienen bij het vaststellen van de bestemmingsplannen rekening te houden met deze belangen. Waar doorwerking niet mogelijk is, en dat is volgens de toelichting het geval bij de Ecologische Hoofdstructuur en de Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde, is gekozen voor indirecte doorwerking. Ten aanzien van deze belangen wordt provinciaal medebewind gevorderd; die bepalingen zullen overigens pas later in werking treden.

In de toelichting wordt aangegeven dat de beperkingen een zekere gradatie in stringentheid kennen, variërend van ‘ja, mits’-bepalingen tot ‘nee, tenzij’-bepalingen. Ook kent het besluit bepalingen die simpelweg bepaalde bestemmingen zonder meer niet toestaan. Daarnaast is er een categorie bepalingen die concrete eisen stelt aan bestemmingsplannen. Zo wordt in het hoofdstuk Waddenzee de eis gesteld dat inpoldering en bedijking door het bestemmingsplan verboden moet worden. Een belangrijke beperking in de werking is overigens die naar plaats. De regels van hoofdstuk 2 van het Barro gelden slechts in de gebieden die in de bepalingen van het Barro en de bijbehorende kaarten als zodanig zijn aangegeven.

Grote vraag die bij veel overheden zal leven zal zijn: moeten de bestemmings- (en andere) plannen onverwijld geactualiseerd worden? Art. 4.3 lid 2 Wro geeft een aanpassingstermijn van één jaar, maar in de toelichting wordt gesteld dat gebruik is gemaakt van de ruimte die de Wro op dat punt biedt. Alleereerst zijn de meeste bepalingen van het Barro geredigeerd als zogenaamde nieuw-nieuwbepalingen. Dat betekent dat de regel slechts van toepassing is als, een nieuw bestemmingsplan een nieuwe bestemming mogelijk maakt (zie bijvoorbeeld art. 2.3.2, 2.4.3). Enkele bepalingen geven aan dat bij de eerstvolgende herziening het plan in overstemming met het Barro moet worden gebracht (bijv. art. 2.6.3-2.6.10). Als geldt dat een plan zonder meer in overeenstemming met het Barro gebracht moeten worden, geldt op grond van art. 3.1 een aanpassingstermijn van drie jaar. Dit lijkt dus mee te vallen.

Een andere vraag: zijn de normen die nu in het Barro staan niet dezelfde als de beleidsregels waarmee bij het opstellen van plannen al rekening mee moest worden gehouden? De regering zelf ziet het Barro als een concretisering van de ‘kaderstellende uitspraken’ uit het SVIR, en de daarin geïntegreerde beleidslijnen. In de toelichting wordt bij enkele belangen expliciet aangegeven dat beleidsregels uit eerdere nota’s en planologische kernbeslissingen in het Barro zijn opgenomen. In zoverre lijkt er niets te veranderen met het Barro, zij het dat de normen makkelijker toegankelijk zijn. Anderzijds: sommige bepalingen geven expliciete instructies tot het opnemen van bestemmingen en gebruiksbepalingen in de plannen. Daarmee lijkt het Barro wel nieuwe normen te stellen. Afhankelijk van de bepalingen zullen lagere overheden alert moeten zijn bij het wijzigen of vaststellen van (nieuwe) plannen.

Mr. W.P. Boor, paralegal bij Pot Jonker Seunke advocaten

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met de sectie Bestuurs- en overheidsrecht van Pot Jonker Seunke advocaten.

het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet Ruimtelijke Ordening [Spoedwet Wro]

Op dit moment is in de Tweede Kamer een wetsvoorstel aanhangig tot wijziging van de Wet Ruimtelijke Ordening  (Kamerstukken II 2010-2011, 32 821), dat wel aangeduid wordt als de Spoedwet Wro. Dit wetsvoorstel bevat alleen procedurele bepalingen. Het voorziet ten eerste in een mogelijkheid voor B&W om ontheffing te vragen van een provinciale verordening. Ten tweede biedt het een grondslag om provincies te verplichten bij verordening regels te stellen ter bescherming van nationale belangen. Het gaat hierbij om de nationale belangen, erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde en de ecologische hoofdstructuur.

Voor de praktijk is vooral het eerste onderdeel van het wetsvoorstel van belang: de ontheffingsmogelijkheden voor B&W.
Op basis van het nieuwe art. 4.1a Wro kunnen GS op verzoek van B&W ontheffing verlenen van de provinciale verordening ‘voor zover de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid in verhouding tot de met de verordening te dienen provinciale belangen onevenredig wordt belemmerd’. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Indien de ontheffing is verleend, kan een bestemmingsplan worden vastgesteld of kan een project-omgevingsvergunning worden verleend in afwijking van de provinciale verordening.
Ten aanzien van al dan niet verleende ontheffingen voor bestemmingsplannen voorziet het wetsvoorstel in rechtstreeks beroep bij de Raad van State. De procedure in veband met al dan niet verleende ontheffingen voor omgevingsvergunningen geschiedt in twee instanties, conform de bestaande rechtsbeschermingprocedure bij dergelijke vergunningen.

Op de tweede plaats biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid in een AMvB op te nemen, dat de minister bij het vaststellen van een bestemmingsplan (resp. inpassingsplan) of het verlenen van een project-omgevingsvergunning aan B&W (resp. GS) ontheffing van die AMvB kan verlenen, indien het gemeentelijk (resp. provinciaal) ruimtelijk beleid onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de nationale belangen die met de algemene regels uit de AMvB worden gediend. Deze AMvB is het onlangs vastgestelde, maar nog niet in werking getreden Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). De hier bedoelde bevoegdheid voor de minister om ontheffing te verlenen is opgenomen in art. 3.2 van het Barro
.
Op de derde plaats kan krachtens het wetsvoorstel  in het Barro worden opgenomen onder welke voorwaarden de in het Barro gestelde algemene regels kunnen worden aangevuld en uitgewerkt in een provinciale (medebewinds)verordening . Dit is geregeld in het voorgestelde nieuwe lid 2 van art. 4.3 Wro. Het is niet helemaal duidelijk of krachtens dit artikellid ook ontheffing kan worden verleend van een dergelijke provinciale verordening . Volgens de tekst van het nieuwe lid 2 van art. 4.3 Wro gaat het namelijk om ontheffing van de krachtens ‘het eerste lid gestelde regels’, maar dat zijn de regels uit het Barro. Het ligt echter niet voor de hand dat in elke provinciale verordening kan worden geregeld hoe van het Barro kan worden afgeweken, zeker niet naast de in de vorige alinea besproken ontheffingsbevoegdheid van de minister.

Vermeldenswaard is nog dat het wetsvoorstel voorziet in een wetstechnische reparatie van de in 2009 in procedure gebrachte, maar nooit in werking getreden ontwerp-AMvB Ruimte. De ontwerp-AMvB Ruimte bevatte de mogelijkheid om algemene regels op provinciaal niveau uit te werken (een vorm van medebewind) en in ontheffingsmogelijkheden van deze regels. De Raad van State heeft destijds aangegeven dat een uitdrukkelijke wettelijke grondslag ontbrak voor zowel het medebewind als voor de ontheffingsmogelijkheden. Aangezien in het Barro ook het medebewind en de ontheffingsmogelijkheden zijn opgenomen, heeft de regering met dit wetsvoorstel daarvoor een uitdrukkelijke grondslag willen creëren.

De Raad van State is in zijn advies bij het wetsvoorstel echter nog steeds negatief omdat de uitgangspunten van de Wro met het medebewind doorkruist zouden worden, en een overtuigende motivering daartoe in het wetsvoorstel ontbreekt. De minister stelt in reactie daarop (zie nader rapport, 32 821, nr. 4) dat het provinciaal medebewind geen doorkruising van de uitgangspunten van de Wro is, maar een onderdeel daarvan.

Inmiddels is het verslag van de leden van de Kamercommissie Infrastructuur en Milieu gepubliceerd (32 821, nr. 5). Ook deze leden zijn in meerderheid kritisch ten aanzien van de vraag of medebewind het juiste instrument is om de gestelde doelen te bereiken. Diverse fracties hebben bovendien in reactie op de door de minister uitgesproken verwachting dat zich slechts zeer incidenteel situaties zullen voordoen waarvoor ontheffingen verleend zouden moeten worden, gevraagd om voorbeelden van dergelijke situaties. De bal ligt dus weer bij de minister.

Gezien de fase waarin het wetsvoorstel nu is, valt nog niet veel te zeggen over het moment van inwerkingtreding; de benaming ‘spoedwet’ ten spijt. Hoe dan ook zullen de medebewinds- en ontheffingsbepalingen van het Barro niet eerder in werking kunnen treden dan nadat dit wetsvoorstel kracht van wet heeft gekregen. Dan bestaat voor die bepalingen immers pas een wettelijke basis.

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Taco Leemans (tel. 023 5530 230; leemans@potjonker.nl) of een van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en overheidsrecht van Pot Jonker Seunke advocaten.